市委、市政府:
我市事业单位共有6600余家,从业人员21万余人,全额拨款和差额拨款编制近17万个,年度事业费开支分别占市、区县(市)财政年度开支的近三分之一和三分之二。事业单位集中了我市大部分专业技术人才,拥有大量的先进设备、设施,既是科教兴市的骨干力量,又是第三产业的重要组成部分,肩负着社会主义物质文明和精神文明建设的双重责任。搞好事业单位的改革,对于实施科教兴市战略,建设高素质社会化的专业技术人才队伍,充分发挥他们的积极性和创造性,促进社会事业与经济建设的协调发展,都具有十分重要的意义。改革开放以来,随着事业单位管理体制和干部人事制度改革的逐步深入,我市在事业单位机构和人事制度改革方面进行了积极探索,取得了很大进展。但从总体上看,事业单位存在的结构性、机制性问题还未从根本上得到解决,主要是:政事职责不分,社会化、产业化程度不高,结构布局不合理,用人与分配机制不活,财政负担沉重,缺乏有效的竞争激励机制和自我发展、自我约束机制。为切实解决这些问题,进一步推动我市事业单位的发展,根据《省委办公厅、省政府办公厅转发省人事厅、省机构编制委员会办公室〈关于深化事业单位机构和人事制度改革的意见〉的通知》(辽委办发〔1999〕23号)精神,结合我市实际,现就深化事业单位机构和人事制度改革工作提出如下意见:
一、指导思想和目标
以邓小平理论和党的十五大精神为指导,坚持“脱钩、分类、放权、搞活”的原则,以突破所有制局限、用人制度局限、分配方式局限为重点,面向市场,按照科学化的总体布局、产业化的发展方向、多样化的分类管理、制度化的总量控制的基本思路,积极探索,大胆实践,逐步建立适应社会主义市场经济体制需要,符合事业单位自身发展规律,充满生机活力的事业单位管理体制、运行机制；建立符合各类事业单位特点的政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的科学分类管理体制和有效的激励机制；建立一套适合科、教、文、卫等各类事业单位特点,符合专业技术、管理和工勤各自岗位规律的具体管理制度；形成一个人员能进能出,职务能上能下,待遇能高能低,优秀人才能够脱颖而出的用人机制,实现事业单位人事管理的科学化、法制化和规范化。
二、机构改革
(一)合理划分党政机关与事业单位的职责。总的原则是:除法律、法规明确授权或规章正式委托外,事业单位不得承担行政职能,不得利用行政权力进行行业管理和垄断性经营服务。结合党政机关的机构改革,要同步将事业单位承担的行政职能划归行政机关；对一时难以划归行政机关的,按审批权限,经有关部门批准后,通过委托方式交由事业单位承担。行政机关要积极转变职能,将一些辅助性、技术性的工作交给事业单位,做到还政于政,还事于事。
(二)改革对事业单位的管理方式。行政主管部门要解放思想,转变观念,简政放权,重点是管好事业单位的领导班子或法人代表,监管事业单位执行政策法规和国有资产。对规模较小的自收自支事业单位主要是管好法人代表。政府综合管理部门要把对事业单位管理的重点转移到宏观管理和总量控制上来。在宏观管理和总量控制下,事业单位可以根据自身特点和实际确定内设机构及人员编制。同时,要规范事业单位名称。事业单位一般称院、校、所、台、站、社、团、中心等,原则上一个单位只准使用一个名称,目前仍套用党政机关、企业、社团称谓的单位,要向机构编制部门申报更改。要贯彻国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》,进一步加强对事业单位的规范化、法制化管理。
(三)坚持“区域覆盖”、“就近服务”的原则,优化资源配置。一是对因部门所有、条块分割而重复设置的事业单位,要根据不同情况,分别予以合并或撤销。二是对设置过于零散、规模过小、服务对象单一的事业单位要适当加以合并,提高其规模效益。鼓励事业单位之间进行优势互补,发挥整体效益。继续探索组建事业集团的路子。三是对任务严重不足,或长期不出成果、社会效益差的事业单位,要在规模、建制方面进行压缩或予以撤销。四是将性质为企业,但仍按事业单位管理的单位一律改为企业,应用技术开发机构、勘察设计单位要逐步进入企业或改为科技先导型企业。
(四)坚持社会化的发展方向,优化事业单位所有制结构。除按规定必须由国家组建的事业单位外,要支持和鼓励多种社会力量参与兴办社会事业,实现组建主体和投资主体的多元化。在国家法律、法规允许下,经机构编制和有关部门审核批准,允许某些事业单位实行出售、租赁、合营、合作、合资、兼并等多种形式的改革,特别是鼓励实行股份制(股份合作制)改造。要制定配套的政策,确保此项改革规范操作,有序进行。
(五)科学界定事业单位类型。根据社会功能和推向市场程度的不同,可将事业单位分为四种类型:一是行政性事业单位,指暂时还继续承担行政性职能和由法律、法规、规章明确授权或委托行使行政执法职能的事业性组织。二是社会公益性事业单位,指不宜推向市场,关系社会共同利益和长远利益的非盈利性的社会公共事业单位。三是公益兼经营性事业单位,指具有很强的社会公益性质,但又具备一定的经营服务职能,能够通过市场合法经营来增加收入的事业单位。四是经营性事业单位,指具备事业单位性质和功能,但可以市场为导向配置资源的事业单位。
1.严格控制行政性事业单位。一是原则上不再审批新的行政性事业机构。对未经批准设立的单位,机构编制部门要责令其撤销。二是逐步建立综合执法体系,完善执法主体资格认证制度,确保行政处罚主体资格的合法化；规范行政执法职能,综合设置执法机构；对专业执法人员参照《国家公务员暂行条例》的有关规定进行管理,加强培训,以提高执法人员素质；严格核定编制,控制人员增长。三是对以行政性收费、罚没款、垄断性经营、基金利息、提取管理费为主要经费来源的事业单位,一律改为全额预算单位,实行收支两条线管理。
2.适度发展社会公益性事业单位。对其保证必要的发展经费,实行财政全额预算管理。要改革经费拨付方式,实行人员经费与公用经费相分离制度。要根据严格核定的编制数额核拨人员经费,对其实行总量控制。要根据工作的数量和质量核拨公用经费,建立经费投入产出机制,促进其调整内部人员结构和经费支出结构,推动事业发展方式由速度型向效益型转变,使社会公益事业单位根据经济建设、社会发展需要和财政收入能力,稳步健康发展。
3.扶持、稳定公益兼经营性事业单位。对其采取财政差额拨款方式给予一定补助。这些单位应通过合法经营来增加收入,扩大事业发展。要严格控制对其财政拨款,无特殊情况一般不再增加拨款；要精干机构,严控编制,裁减冗员,最大限度地降低事业费中的人员经费比例,使有限的财力发挥最大的效能,促进其开拓市场,提高效益,自我发展。
4.大力发展经营性事业单位特别是社会中介组织。要引入市场机制,使其享有企业的各项自主权,实行企业化管理,自主经营,自我发展,自我约束,在经费上实行自收自支。对目前财政仍供给经费的各类经营性事业单位,要从今年开始,逐步取消其经费。要通过政策导向,促进经营性事业单位尤其是社会中介组织的发展。
在机构设立上,逐步由审批制向依法设立、直接登记过渡。要抓紧制订社会中介组织发展规划和加强中介组织管理的有关法规,做到合理规划,有序发展,依法监管。
三、人事制度改革
(一)全面推行聘用合同制度。实行聘用合同制度是事业单位人事制度改革的根本方向,也是建立能进能出的用人机制的重要手段。通过签订聘用合同,重新确定单位与个人的聘用关系,明确双方的权利和义务。建立和推行聘用合同制度,是在事业单位用人制度上的一项深刻的重要变革,即由身份管理向岗位管理转变,由单纯行政管理向法制管理转变,由行政依附关系向平等人事主体转变,由国家用人向单位用人转变。这是建立社会主义市场经济体制和依法管理的必然要求。在推行聘用合同制度的过程中,要严格依据即将颁行的《沈阳市事业单位实行聘用合同制办法》,科学合理地设置岗位,明确不同岗位的职责、权限和聘用条件,做到职责明确、权限清晰、聘用条件合理,并制定公开、公正、公平的聘用程序,使之规范化、法制化和科学化。争取用两到三年的时间在全市事业单位普遍实行聘用合同制度。
(二)推行合同鉴证制度,加强对聘用合同的监督与管理。聘用合同依法签订后,须经政府人事仲裁部门鉴证,以保证合同的公正性和严肃性。人事仲裁部门要认真贯彻《沈阳市人事争议仲裁办法》(1999年市政府34号令),及时受理和裁决各类人事争议案件,切实维护个人和单位双方的合法权益。
(三)改革事业单位的进人制度。事业单位在编制范围内有空缺岗位需要进人,要实行公开招聘制度,面向社会公开空缺岗位、条件和要求,对符合条件的应聘人员,通过引入竞争机制,公开选拔,择优聘用。对参照国家公务员管理的事业单位要推行考试进入制度,把住“进口”,提高新进人员素质。
(四)建立健全聘后管理和服务制度。事业单位及其主管部门要按照《沈阳市事业单位工作人员考核实施细则》(沈人发〔1998〕20号)的规定,加强对受聘人员的考核,并把考核结果作为续聘、解聘及职务升降、奖惩的重要依据。要建立和完善人才市场和人才流动机制,大力发展人事代理服务,努力为落聘和解聘人员提供重新择业的机会和条件,为促进人才的合理配置创造良好的社会环境。
(五)建立符合各类人员特点的分类管理和竞争上岗制度。一是继续探索领导人员的任用方式,重点是打破领导人员职务终身制和传统的单一委任制,结合行业特点和单位实际,按照干部管理权限和法定程序,采取竞聘、选举、委任等多种任用形式。二是逐步推行管理人员职员制度,建立体现管理人员水平、能力、业绩、资历、岗位需要的等级序列。三是强化和完善专业技术职务聘任制度。贯彻《沈阳市专业技术人员职务聘任试行办法》(沈职改办〔1997〕1号),规范聘任管理,着力在高评低聘、低评高聘上寻求更大突破,倡导有条件的单位实行自主评聘单位内部有效的专业技术职务。逐步建立起公开、公正,自我管理,自我约束的专业技术职务聘任机制。四是逐步建立专业技术职务执业资格制度,对某些责任重大、社会适用性强、事关公共利益、有一定专业技术决定权的岗位建立执业资格制度,实行从业人员准入控制。五是全面推行工人技术等级考核制。
(六)建立和完善对事业单位分配的宏观调控制度。根据事业单位的性质、特点和经费来源不同,对工资总额实行不同的管理办法,由政府实行总量控制和宏观指导。对于经费主要由财政拨付的事业单位,在科学核定单位人员编制的基础上,实行工资总额包干,增人不增工资总额,减人不减工资总额,节余部分由单位自主安排使用；对部分经费由财政补贴的事业单位,实行工资总额包干或工资总额与减拨事业费比例挂钩等办法；对经费自理的事业单位,坚持工资总额增长幅度低于经济增长幅度,职工平均工资增长幅度低于本单位人均效益增长幅度的原则,实行工资总额同经济效益指标挂钩的分配办法。
(七)放开搞活事业单位内部分配。在政府宏观调控下,给予事业单位充分的分配自主权。事业单位有权按照社会发展和自我发展的需要自行确定各种分配方式和办法,有权根据职工岗位责任和贡献大小及生产要素参与的程度,决定分配量的多少和分配层次的高低。鼓励事业单位打破身份界限、岗位界限、职级界限和现行工资标准,实行多种多样的分配方式,合理拉开分配档次。积极开展按生产要素分配的改革试点,研究探索信息、技术等生产要素参与收益分配的方法和途径,切实把专业技术人员的贡献、绩效与收入挂起钩来。对事业单位承担国家项目的人员可以探索试行项目工资制,把国家对单位的支持变成对项目的支持,允许对承担项目的人员实行项目工资。实行奖励科技成果转化政策,允许和鼓励专业技术人员通过转化科技成果、促进科技进步提高收益水平。对于同一单位,可以实行一院(校、所、中心等)两制或多制的分配办法。同时,要切实把工资中“活”的部分真正用活,不断扩大“活”的部分的比例,充分发挥其应有的激励作用。
(八)加快建立和推行社会保险制度。要扩大事业单位养老保险覆盖面,提高收缴率,特别是要抓紧将教育系统的职工纳入养老保险范围,实现我市事业单位全员养老保险的目标。要加大提高失业保险的参保率和收缴率的工作力度,凡参加养老保险的事业单位都要参加失业保险。对进入国有企业或划归国有企业的事业单位的下岗人员,要比照关于国有企业下岗人员的政策规定纳入社会保障系统,以解除下岗人员的后顾之扰。要抓紧启动医疗保险和工伤保险。
四、组织领导
(一)加强领导,统筹规划。事业单位机构和人事制度改革涉及面广,政策性强,不仅与事业单位及广大职工的切身利益密切相关,而且事关改革、发展、稳定的大局。因此,各级党委和政府及有关部门要提高认识,把这项工作纳入重要议事日程,切实加强领导。主要领导要亲自抓好落实。要把事业单位的机构改革与人事制度改革紧密结合起来,与经济体制改革、党政机构改革紧密结合起来。各地区、各部门、各单位要根据市委、市政府对事业单位改革的总体部署和要求,从实际出发,提出本地区、本系统事业单位机构和人事制度改革的规划,各事业单位也要制订具体的实施方案,并抓紧操作。
(二)积极实践,稳步推进。事业单位机构和人事制度改革情况复杂,要分门别类地选择有代表性、牵动性、示范性的单位进行试点,探索路子,总结经验,稳中求进,要注重从实际出发,区分不同情况和轻重缓急,先易后难,有计划、有步骤地进行,防止不加区别的“一刀切”。要加强宣传和思想政治工作,提高事业单位广大职工对改革的正确认识和承受能力,保证改革的顺利进行。
(三)各负其责,协调联动。各行业主管部门在事业单位机构和人事制度改革中负有主要工作责任,一定要拿出切实可行的具体改革措施；人事编制部门要加强统筹规划,搞好分类指导和监督协调；相关部门要密切配合,通力协作。要注意改革政策和步骤的协调性、配套性,研究改革中出现的新情况、新问题,及时提出解决的对策和办法,把这项工作不断引向深入,以促进经济和各项社会事业的协调发展。
以上意见如无不妥,请批转各地区及各有关部门和单位贯彻执行。
沈 阳 市 人 事 局
沈阳市机构编制委员会办公室
1999年9月20日 | |
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