户籍改革须打通公平有序落户的政策通道

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　　“流水不腐，户枢不蠹”这句中国民谚，生动揭示了公民迁徙对于经济社会发展和文明进步所具有的重要意义。户籍改革正在破冰，公平有序落户的迁徙权从理念成为现实亦可期待。

　　户籍制度改革出台新政，小城镇和小城市落户限制将全面放开。在近日召开的第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。专家认为，这是我国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径。

　　户籍改革是一个牵一发而动全身的系统工程，必须与相关制度改革统筹推进。如果不妥善解决进城农民工的社会保险、随迁子女就学乃至住房等实际问题，那么户籍改革将举步维艰。笔者建议先解决举家迁徙或长期在城务工人员的社会保障和随迁子女就学问题，加快推进养老保险关系跨地区转移接续。同时，高度重视农民工住房问题，在进一步完善城镇住房保障体系的同时，结合推进农村土地制度改革，大力发展房屋租赁市场，充分发挥企业、社会和市场的作用来逐步解决。

　　户籍改革必须打通公平有序落户的政策通道。今年的政府工作报告明确提出，加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。这意味着公民迁徙落户权是民生的重要内容，政府有责任保障公民公平有序落户的迁徙权。户籍改革等制度改革的根本目的，就是要为实现自由迁徙营造一个公平有序的制度环境。

　　当然，户籍制度改革不可能一蹴而就，必须与经济、社会发展水平和城市综合承受能力相适应和相协调。因而，公民迁徙权的保障也是一个渐进式的逐步推进的过程。建议在现有户籍管理法规规章及政策的基础上，制定一部权威的开放的“户口登记法”，确立与自由迁徙理念相适应的开放性的户籍管理机制。户籍制度改革的终极目标应当是实行与自由迁徙相适应的、开放性的、城乡统一的以身份证为准的“一卡通”式管理模式，彻底打破所谓“农业户口”与“非农业户口”的界限，消除依附在户籍上的特定的经济和社会利益，最大限度地削弱户籍制度的限制性功能，使户籍恢复其只承担单纯人口基本信息统计功能的“庐山真面目”，最终形成中国公民在境内享有同等待遇的统一的户口信息登记制度。

　　“流水不腐，户枢不蠹”这句中国民谚，生动揭示了公民迁徙对于经济社会发展和文明进步所具有的重要意义。户籍改革正在破冰，公平有序落户的迁徙权从理念成为现实亦可期待。

　　(作者系司法部《中国司法》杂志总编、研究员)

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