加快户籍制度改革 实施“三步走”战略(2)

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　　主要问题：中西部经济增长相对较快，农民工工资与沿海地区差距缩小，地方政府更加重视招工，农业转移人口本地就业的市场环境趋好。但中西部地区基层公共就业服务机构不健全，中介市场不发达，劳动力供求信息少;本地农民工参加城镇社保的比例更低，权益受损现象比沿海地区更严重;农民工返乡创业面临土地、资金瓶颈等共性问题;小城市和城镇的基础设施差，人口承载能力不够;在省内地级以上城市落户仍然受到限制。

　　政策方向：结合产业布局调整和劳动力流向转移的趋势，把就近转移就业和省内市民化提到更加重要的位置，作为今后我国就业促进政策和城镇化战略的重点。2020年前，使省内就业的比重每年提高1-2个百分点，2020年省内就业比重达到80%左右，在政策层面基本能实现省内自由落户，实际落户的比例达到60%左右。

　　政策重点：一是实行城乡统一的就业登记制度，建立城乡人力资源信息库和企业用工信息库。二是以中西部基层为重点，加快构建全国城乡沟通、就业供求信息联网，网点到达县城、乡镇和城市街道、社区的劳动力市场和就业服务网络体系。三是加强对中小企业劳动用工的规范和指导，切实保障农业转移人口的劳动权益。四是加强对农民工创业的政策引导、项目开发、风险评估、小额担保贷款、跟踪扶持等一条龙服务，扶持各类农民工创业园的建设。五是完善有利于加快小城市和城镇发展的财税、土地、投融资政策，提高其综合承载能力。六是在省级行政区域内建立城乡统一的户口登记制度，为本省农业转移人口在省内市民化创造条件。

　　——以新生代农民工为重点，加快推进公共服务均等化

　　主要问题：面向农民工的公共服务水平有很大改善，但农业转移人口随迁子女义务教育“两为主”进展不均衡，学前教育和中考、高考问题日益突出;农业转移人口不能平等享受公共卫生和计生服务，看病难问题突出;在城镇参加社会保障的比率和保障水平低，住房保障程度低。农业转移人口市民化成本分担机制不健全，流入人口较多的地方政府财政压力很大。

　　政策方向：以新生代农民工为重点，区分不同项目，有序推进公共服务均等化。到2015年，基本健全义务教育、就业培训、社会保障、公共卫生、计划生育等基本公共服务项目;到2020年，基本健全保障性住房、低保、学前教育和高中阶段教育等与城市户籍紧密挂钩的公共服务项目。

　　政策重点：一是切实保障农业转移人口随迁子女受教育权利，重点是落实以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策，解决农业转移人口随迁子女接受学前教育问题;落实异地高考政策，特别是要完善北京等特大城市的异地高考政策。二是加强农业转移人口公共卫生和医疗服务，重点是合理配置医疗卫生服务资源，提高农业转移人口接受医疗卫生服务的可及性;推广在农业转移人口聚居地指定新型农村合作医疗定点医疗机构的经验，方便农业转移人口在城务工期间就近就医和及时补偿。三是做好农业转移人口社会保障工作，重点是健全城镇企业职工基本养老保险与新型农村社会养老保险制度之间，以及城镇职工医疗保险和新农合之间的衔接政策，实现养老和医疗保险在城乡之间以及跨统筹地区之间的顺畅转移接续;提高农业转移人口在流入地城镇的参保率，解决非正规就业、劳务派遣工、随迁家属的参保问题。四是以公共租赁住房为重点，扩大城镇住房保障覆盖范围，将中低收入住房困难的农业转移人口家庭纳入保障体系;逐步将住房公积金制度覆盖范围扩大到在城市有固定工作的流动人口群体，建立和完善住房公积金异地转移接续制度。

　　——健全农业转移人口市民化公共成本的分担机制

　　主要问题：现行的公共服务资源大多仍以常住人口来配置，不能适应人口大规模流动的要求，流入人口较多的地区财政负担重。

　　政策方向：进一步明确各级政府的职责，并以常住人口作为财政分成依据来调整各级政府之间的财政分配关系。

　　政策重点：一是进一步明确中央政府、省级政府和城市政府在推进农业转移人口市民化方面的主要职责。中央政府主要负责制定基本公共服务全国最低标准，依法承担义务教育、社会保障、公共卫生等基本公共服务成本，增加对接受跨省农业转移人口较多省份的支出补助。省级政府主要负责制定本省(区、市)公共服务标准，承担公共服务成本省级负担部分，增加对接受跨市农业转移人口较多城市的支出补助。城市(含区县)政府要承担公共服务成本市(县)级分担部分，以及基础设施建设和运营成本。二是适应农业转移人口市民化的客观趋势，进一步完善财税制度，以常住人口作为财政分成依据来调整各级政府之间的财政分配关系。健全中央和省两级专项资金转移支付制度，对吸纳农业转移人口较多的城市给予资金补助。促进生产型税收向消费型税收的转变，增强流入城市吸引人口定居的动力。建立健全财权与事权相匹配的财政管理体制，实现基层政府“事权”和“财权”的对应，确保基层政府具备提供公共服务和以一定财政资金调配人口空间分布的能力。

　　——健全包括农业转移人口在内的流动人口信息管理体系

　　主要问题：包括农业转移人口在内的流动人口信息不充分，调整不及时，各部门信息不能互联互通共享，不能为相关决策提供及时有效的支撑。

　　政策方向：完善统计制度，整合部门信息资源，加快建设国家人口基础信息库。

　　政策重点：一是进一步加强和完善人口普查、人口抽样调查制度，准确反映流动人口规模、结构和变化情况。二是建立流动人口动态监测和信息共享工作制度，整合公安、人力资源和社会保障、人口计生和统计等部门的报表和监测信息，全面了解流动人口生存发展状况，为完善相关政策提供数据支持。三是以建设国家人口基础信息库为契机，加快建立“综合采集、集中管理、信息共享”的流动人口信息综合数据库和共享平台，为实现流动人口服务管理信息化奠定基础。

　　(作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部)

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